中国“一孩化”生育政策的来由及其失败

（编辑说明：最近，因第七次人口普查数据的发布再次引发一场关于中国的人口现状以及人口政策的讨论，这个讨论事实上已经进行多年，但出于种种原因尤其是政治上的障碍，这一关系到中国千家万户普通人的生活，关系到民族未来的重大问题依然缺乏良好的讨论空间，并没有得到真正的进展，甚至此次普查数据是否真实确切还成了一个引发争议的问题。本网站发表这篇文章，文中涉及的许多问题如如何检讨过去的人口政策，其历史及决策机制到底是怎样的，中国的人口控制与经济发展的关系，是否有更好的选择，对中国未来的影响等，都亟待进一步展开探讨，欢迎感兴趣的朋友参与讨论）。

中国官方公布了第七次人口普查数据，录得人口出生率60年来最低。具体而言，2020年全国人口共14亿1178万人，比2010年增长5.38%，年均增长0.53%，比六五普查数据的年均增长0.57%下降0.04个百分点。这个降幅看似很少，但比较2020年和前10年的出生人口数据，其实非常巨大。2000年中国出生人口为1771万人，2002年下降到1647万人。此后，在2003年到2013年间，出生人口在1600万上下波动。这是一胎化政策下的人口数据。2016年中国允许二胎，当年和次年中国出生人口出现了一个小高峰，分别超过1800万人和1700万人，但随后人口就逐渐下跌。到去年，第七次人口普查初步汇总的结果显示，出生人口为1200万人，如果拿1600万这个数据作为比较基数，仅仅过了5年，中国出生人口就暴跌25%，表明二胎政策已经失败。

此次人口普查还有一些数据值得关注，如2020年中国育龄妇女总和生育率为1.3，平均每个家庭户的人口为2.62人，比2010年的3.10人减少0.48人。表明劳动年龄人口的15—59岁人口以及表明老龄化程度的60岁及以上人口分别占比63.35%、18.70%，相比2010年前者下降6.79个百分点，后者上升5.44个百分点。中国已经进入中度老龄化阶段，其中12个省为深度老龄化，东北三省十年减少人口1100万。汉族和少数民族人口占比分别是91.11%、8.89%，与2010年相比，前者增长4.93%，后者增长10.26%，人口比重上升0.40个百分点。这些结果显示中国的计划生育是一项失败的公共政策，其失败之处在于它使中国过早进入了人口危机。

要说明它的失败，不妨从大陆前些年出版的一本书谈起。它就是陈剑先生的《中国生育革命纪实》，陈剑先生是中国知名的改革理论家，也是改革开放后培养的第一代人口学研究生，毕业后还做过10年的计生委官员，了解中国生育政策的演化过程，由他来撰写一部反思现行生育政策的著作，原本是非常合适的。可惜因为该书披露了当年计划生育政策出笼的一些内幕而违反了出版纪律，在它面世不久即被禁止销售。好在作者送了我一本。

作者用“生育革命”来形容中国自上世纪70年代末开始实施的计划生育政策，借用的是“革命”所呈现的残酷性——少有革命不表现出残酷的一面——是非常贴近中国这段生育历史的。本书对1978年—1991年的中国人口政策的演变做了详实的考察，这段时期也是现行人口政策形成的关键期，为人们揭示了一个关乎14亿人切实命运的政策的出台和演变过程。迄今为止，似乎还没有人对中国人口政策的来龙去脉从历史角度进行过梳理。它要告诉我们的是，生育革命的决策是怎么做出的，为什么一个出发点良善的公共政策到最后成为千夫所指？生育革命的代价是什么，它带给每个人、整个国家和民族哪些伤痛？我们今天的幸福生活是靠什么来的，是计划生育带来的，还是改革开放带来的？这一切最后落脚到必须尽快调整计生政策，全面放开生育的建议上来。

谈起计划生育，不能不提1980年中共中央那封著名的“致全体共产党员和共青团员”的公开信。现今一般把这封公开信的发表，看作中国计生政策转向的标志。粗略地看，这么理解也没错，但其实，在上世纪70年代，中国就在实行一个名为“晚稀少”的生育政策。这个政策的推行“和风细雨”，不是靠行政的强迫命令，而是靠说理和服务，在人们自愿的基础上进行，结果居然也取得了很大成绩，人口出生率在当时有了显著下降。本来按照这条路走下去，尽管人口也许会像现在这样减少，但人口结构会比现在均衡得多。然而生育政策在1978年来了一个大转弯，从原来的“一个不少、两个正好、三个多了”变成一对夫妇只准生一个这一有史以来最严厉的“一孩化”政策，所谓生育革命，指的就是这个质的转变。

那么，这个转变是怎么发生的？作者告诉我们，它既有工作中心转移，时代背景发生历史性变化的深层原因，也有高度集中体制，领导人一言九鼎的缘故，同时还与全社会对人口规律缺乏深刻认识有关。也就是说，“一孩化”的政策是当时国务院分管领导为顺应中央核心领导的发展思路，使人口增长和发展目标相适应，根据中央核心领导人的意愿和判断，在原本“晚稀少”的基础上，凭想象、感觉和“拍脑袋”而作出的。

这个解释大体是说得通的。不过在我看来，它还有进一步深入阐述的必要。简单地讲，之所以政策有质的转变，根本原因在于合法性的需要，也即解决中共当时面临的迫在眉睫的合法性危机，只要看看那个时代的背景就会明白这点。一个革命政党在耗尽革命的合法性资源后，如果不能在其他方面，主要是经济和民生方面尽快弥补和提供新的合法性，它就会遭遇合法性危机，而这正是中共在文革之后面临的现实。文革及之前的阶级斗争严重拖垮了中国经济，使几亿民众在解放几十年后连基本的温饱都未能解决。而周边国家特别是香港和台湾地区原本起点跟大陆差不多甚至不如大陆，但如今民众生活都比大陆要好得多。正是在这种强烈对比形成的压力下，文革结束后，中共在发展经济上有一种急迫感，由此才会饥不择食地提出“洋跃进”计划。当时的认识是，要迅速地提高民众的生活水平，在大力发展经济的同时，必须抑制人口增长，将过多的人口降下来。而在70年代末，人口相对处于一个生育高峰。可以说，正是此种执政合法性困境逼得当时邓小平等核心领导人在人口上做文章，以图在一个短时间内能够解决民众的温饱问题，提高民众的生活水平，赢得民众对其领导下的中共执政的认可和支持。

一项公共政策只有在得到民众的理解和支持下，才能顺利推进，否则就只能依靠强制和暴力，很多不好的公共政策都是这样。生育政策也不例外。所谓生育革命，除了内容上有质的变化外，最根本的就是它的暴力和残酷程度，与革命无异。为什么说计划生育是天下第一难的工作？了解那个时代的人都知道，计划生育推行过程中所采取的激烈手段，和对人权的破坏，不亚于革命对人权的破坏。那真正是一场人道灾难。而这一点，很大程度上是由中国的计划生育主管部门——计生委造成的。计生委的自私、毫无起码的人权意识，制造了一起又一起家庭悲剧。

在中国国情下，部门利益是少不了的。但像计生委这样，为了一己之私和部门政绩，几十年强行推行一项不受欢迎，普遍抵制的政策，相当罕见。计生委本因计划生育而成立，但这一机构在成立后就异化成了现行计生政策最顽固的捍卫者，其顽固程度甚至到了对中央指令都阳奉阴违的程度。这在本书中有详细的描写。在整个计生委存续期间，有两个阶段，即陈慕华和钱信忠主掌时期，尤其让人感到恐怖。陈慕华1979—1982年兼任计生委主任，在位四年，作者根据现有材料考证，陈乃是“一孩化”政策的始作俑者（？），因为正是在陈主掌计生委时期，中国从“晚稀少”政策激烈过渡到“一孩化”政策。她在作出这一决策时，根本就是在拍脑袋，既没有公共政策常见的专家论证，更未征询政策对象哪怕丝毫的意见，只是为了迎合上意就拍板决定，整个过程非常草率粗糙，贯穿其中的是权力意志，大概所有坏的公共政策都是这么出台的。

陈慕华之后是钱信忠，他只干了一年七个月，然而正是在这一年多时间里，钱更走极端，钱的极端不是将这一政策推向极致，因为已经极致了，而是在实践这一政策的过程中，强制采取结扎这种野蛮方式，在全国搞“大结扎”，前后结扎了上千万例。为了推行结扎，无使不用其极，从而激起了农民的大面积反抗，导致这一年来干群关系明显对立。可见，当一项公共政策不是从实际出发，只是简单地迎合上意，且没有丝毫的人道关怀，会产生什么样的后果。

计生委包括后来卫计委的部门利益还表现在，人口总和生育率明明降到了世代更替水平以下，落入了超低生育陷阱，已经危及到中华民族长远发展的根基，可就是死不承认，无视各种人口调查、专家论证以及现实呈现出的铁的事实，仍不遗余力地推行“一孩化”政策，及到2016年在各方压力下，才极不情愿地放开双独二胎、单独二胎。一个“有趣”的现象是，彭佩云和张维庆这两位计生委主任退下来后，向自己曾经主管的部门建议尽早全面放开二胎，却遭否决，后者的秘书还亲自出来回应，表示不同意全面放开二胎。这种情况只有在中国才会出现，也不只是计生委一家。在台上时，不论出于什么理由，都只能维护部门利益，一旦不在台上，可以讲几句真话了，可惜继任者根本不听。除部门利益作怪外，这个现象还说明权力的重要性，有权就有话语，没有权，哪怕你是曾经的领导，也不管用。但也不要怪下属无情，因为自己在台上有权改变不合理政策时，为什么不去改变？

不过，计生委夸大中国人口数量和总和生育率，其实也好理解，如果人口急剧下降，计生委作为计划生育的主管部门，就没有继续存在的理由了，就不能向国家每年要那么多经费了，当然也就不能以社会抚养费的名义，每年有几百亿的计生罚款。最重要的是，计生委就不能以中国人口下降的“功臣”自居了。

当然，也不能仅仅把一孩政策长期实施的板子打在主管部门身上，在中国这种权力高度垄断，大小决策均出自最高层的体制下，计生委也是代其受过。一方面最高决策层被主管部门所误导和狭隘的部门利益所挟持，另一方面也是把执政党的利益放在国家利益之前，没有从国家和民族的长远利益，从每个公民的切身利益，从基本人权出发，来考虑计划生育问题，制定合适的人口政策。从而导致从40年计划生育实施的总体效果看，现行计生政策没有起到丝毫的积极作用。正如本书分析认为，就总体效益进行评估，很有可能是地道的负效益。也即如果没有生育政策革命性改变的话，继续推行原有的“晚稀少”政策，且在改革开放这个大背景下，中国妇女的生育水平，出生人口的年龄结构，总人口的年龄结构、性别结构，人口老龄化程度等诸多指标，都会比现在更为合理，人口年龄结构、性别结构都会比现在更为平衡，人口总量也许会比现在更少，但不需要付出极其惨重的代价。我非常同意该书对一孩化生育政策的这个评价和基本结论，但出于某些方面可以理解的理由，它没有完全否定一孩化政策的价值，承认该生育政策有些正面效益，虽然这种正效益十分有限。在我看来，如果考虑到这项政策所带来的大面积人道灾难，以及它所造成的人口畸形性别比、少子化、未富先老、失独家庭等各种危害，乃至对亲情、国防、创新、文化带来的风险，这一政策对中国没有丝毫正面的价值，必须给予彻底否定。

目前，社会对全面放开计生政策乃至自由生育呼吁很大，但除了卫健委顶着不放外，在学者中也有不同看法。我认为，全面放开生育，将生育的决策权重新交给家庭，不但毋庸置疑，也是大势所趋。然而，为了减少其中阻力，有必要就如何看待计划生育和改革开放这两者谁对中国社会经济发展的贡献大，作一个补充阐述。因为假如现有的生活水平是由计划生育带来的，不但难以说服主管部门放开生育，根本就不必放开。

在这一问题上，计生委一向坚持认为，正是由于计划生育少生了4亿人（从2005年就说少生四亿人，到现在还是少生四亿人，不知道这个统计是怎么做出来的），才使得中国快速脱贫，人均GDP显著增长，进入中等收入国家行列，换言之，计划生育对中国经济增长贡献巨大。如果最高决策层也抱着这种观点不放，就不可能全面放开生育，因为它隐含的政策思路实际还是控制人口。

在我看来，毫无疑问，中国今天的经济成就和人民生活水平的提高，是得益于改革开放而非计划生育。不妨做个假设，若没有改革开放，而控制人口的力度不减，中国经济会有这么快的发展吗？答案是否定的。朝鲜就是我们的参照。相反，若实行改革开放，而不控制人口，又会怎样？印度是另一个参照。印度没有实行中国式的计划生育，同期人口增长比中国快得多，但其GDP也增长很快，而且，就未来趋势看，印度的经济增长要高过中国（新冠疫情短期会影响印度的经济增长水平，这是预料外的情况），这非常有力地说明经济增长和人民生活的改善同计划生育的关联没有必然联系，或者至少不是关系很大。近年的情况也表明，改革而不是计划生育，才是经济增长的决定因素。进入21世纪后，中国的人口生育率显著降低，尤其最近几年越来越低，而由于改革的停滞，经济政策某种程度的后退，经济增长亦不如前期。所以，如果没有改革开放，单是实行计划生育，根本不可能有这么大的变化。关于这一点，行为经济学家、1992年诺奖获得者贝克尔说得非常清楚：“中国的独生子女政策，虽然这项政策成功实现了大幅降低生育率的目标，却没有考虑到1978年改革开放对于降低生育率的作用。从这个角度来看，这项政策完全是多余的，而且弊端远远多过贡献。”

其实，从人类历史看，也说明这点。当前是全球人口最多的时期，但恰恰也是人类最富裕的时期。未来学家早在几十年就预言的石油危机和粮食危机至少到现在还未成为现实，原因就在于，人类目前实行的制度安排和科技进步化解了人口增多带来的潜在危险。其他国家的经验也表明，彻底放开人口政策不会造成人口爆炸。除前述印度外，许多经济发达的地区恰是人口密集的地区，像日本、韩国、台湾、新加坡等都是人口稠密地区，但同时又是经济发达和环境优美地区。不仅如此，这些地区正在遭受人口少生之苦。人类发展经验表明，生育率与人类发展指数呈直线负相关关系，即社会越发达，生育率越低。人均收入在1万美元的国家人口基本都呈现零增长和负增长局面。经过40余年的改革和发展，今天中国人均GDP已经达到10000美元，正在向中高收入迈进，它带来的一个结果，是人们的生育观念也发生了很大改变，不再认为生得越来越好，因此，即使彻底放开人口政策，也不必担忧其给中国带来的人口膨胀风险，第七次人口普查已经显示这点。

鉴于人口生产的滞后性，人口政策是一个必须提前规划的公共政策，等到问题迫在眉睫，临时抱佛脚，再进行政策调整就来不及了。而现行生育政策所导致的各种后果已经非常明显地显现了出来。过去30多年，是中国逐渐告别计划体制，社会控制逐渐放松的时代，但恰恰是人口政策，实行了最严厉的社会控制，如今，人口危机使得中国需要全面放开生育限制，但习近平重又加强了社会管控，这种情况下，全面放开生育何其难也，至少近年可以排除。